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国际频道 发表于  2018-08-10 17:13:23 4865字 ( 0/126)

《日美地位协定》的本质与制度支撑

《日美地位协定》是规定美军在日特权的日美间协议。以地位协定为核心,由《日美安全条约》、地位协定、“密约”及日本国内特别法等构成的“安保法体系”,在法理上确定了日本对美军事从属地位,并将该协定嵌入到国内统治结构中。“安保法体系”及其制度性支撑共同构成了规定日本对美军事从属的“法理框架”。日本将对美军事从属的压力传导至冲绳,导致冲绳基地问题的产生。地位协定是冲绳基地问题的法理根源。
(一)《日美地位协定》的本质
1952年2月28日,日美两国签订《日美行政协定》(以下简称“行政协定”),同年4月28日,行政协定与《旧金山和约》、《日美安全条约》同时生效。行政协定为驻日美军继续维持“占领军”特权提供了更为具体的条约保障。例如,第十七条第2款规定:“直至关于军队地位的北大西洋条约国间协定生效期间,合众国的军事法庭及当局有对美军及其相关人员在日本国内所犯一切罪行的专属审判权。”1953年,美国与北大西洋条约国间协定生效后,日美两国修改行政协定的部分内容,使其看上去更“平等”,然而双方又以“密约”形式基本保留了原协定中规定的美军特权。
20世纪50年代,以砂川事件为代表,日本本土的反美与反基地斗争逐步激化,使驻日美军的军事活动遭遇困境。为此,美国政府开始与日本就修改条约举行谈判。1960年,日美签署新安保条约,明确美国对日本的防卫任务,去掉了饱受争议的“内乱条款”,并且规定条约的期限为十年。根据旧安保条约第一条,驻日美军可在日本政府的请求下镇压日本国内的大规模骚乱,这一“内乱条款”被日本民众视作美军对日本内政的干涉而遭批判。但是,与日本希望改变日美不平等地位的目标相左,1960年“日美行政协定”被更名为“日美地位协定”,美方仍旧确保了驻日美军的特权,并使美军基地的使用权进一步固定化、明确化。在岸信介内阁时期,驻日美军进行重组,使美国在冲绳的军事力量翻了一番,美军基地在冲绳的占地面积率上升至日本本土的100倍。这种变动有美军为进行越南战争而调整部署的原因,也受到了日本本土反基地运动的影响。
另外,值得关注的是,无论是旧安保条约还是新安保条约,都规定了美军有在日本部署军队的权利以及美军的地位由行政协定(地位协定)决定。然而,两者与行政协定(地位协定)均未将美军的范围限定为“驻日美军”,而规定为“美利坚合众国的陆海空军”;并且,条约仅规定美军可在日本部署并允许使用的设施和区域,却未限定具体范围与时间。大概可解释为:全部的“美利坚合众国的陆海空军”可在任何时间部署在全日本的任何地点;夸张一点说,即便美军在日本皇宫或国会部署军队,也是在条约准许范围内的。换言之,“和平”的日本国与民众虽在名义上恢复了主权,但美军并未执行《波茨坦公告》上的撤军规定,而是依据安保条约,将“占领军”更名为美日同盟下的“驻日美军”,继续维持对日军事“占领”。
(二)日美共同委员会与“密约”
1952年4月28日,随着《旧金山和约》、《日美安全条约》及行政协定生效,日美共同委员会成立。委员会主要由日本政府的高级官员、驻日美军的高级军官及美国驻日使馆的高级外交官,共计13名成员构成。日方代表为外务省北美局局长,其他成员还有北美局参事官及防卫厅、法务省、大藏省、农林水产省的局长、审议官或官房长官;美方代表为驻日美军副司令官,其他成员分别为美国驻日大使馆公使、驻日美军司令部第五部部长、驻日美国陆军司令部参谋长、驻日美国空军司令部副司令、驻日美国海军司令部参谋长、驻日美国部队基地司令部参谋长。作为辅助机构,其下还设有各类专门委员会。日美共同委员会通常每两周在外务省或位于东京都港区的“新山王美军中心”召开一次会议,由美日双方人员交替担任议长主持会议。依据地位协定第二十五条规定,共同委员会是日美双方商讨(地位)协定事项及决定驻日美军基地设置的协商机构。其基本职能是协商有关美军基地的提供与返还、地位协定的运用等事项。虽然美国驻日大使馆的公使作为副代表列席会议,却被驻日美军排除在政策决定主体之外。据美国政府的解密档案显示,1972年美驻日大使馆一等秘书理查德•斯奈德就曾把由美军决定美日关系重大事务的“异常”情况汇报给美驻日大使罗伯特•英格索尔。为此,英格索尔向助理国务卿马歇尔•格林请示更换共同委员会的美方代表。然而,美军太平洋司令部与驻日美军以军方代表参加更能确保美军行动的灵活性与机动性等为由予以拒绝。可见,日美共同委员会本质上与通常的外交渠道不同,是驻日美军为维系自身特权,向日本政府提出具体要求的“遥控装置”。
除美军基地的返还与新设施的提供等内容外,日美共同委员会达成的协议、备忘录及会议记录的大部分内容不予公开。也就是说,关乎日本、特别是冲绳民众利益的驻日美军及基地的相关问题,都可绕过日本国会审议,由驻日美军与日本政府通过共同委员会,以“密约”的形式来决定。随着美方档案的公开,美日“密约”的存在被一次次证实。近年被广泛关注的冲绳“核密约”的曝光使佐藤荣作当时的“不要核、(使冲绳)与本土对等”的立场充满了讽刺意味,同时其也象征着1972年冲绳施政权被归还日本后,驻冲绳美军基地的性质与功能几乎未发生实质性改变。在这份由美国总统尼克松与日本首相佐藤荣作于1969年11月共同签署的“密约”中规定,冲绳施政权返还日本后,在发生重大紧急事态时,经日美两国协商,美国政府有在冲绳重新部署核武器等权利。与日美高层间签署的“密约”类似,在日美共同委员会的会议上也达成了诸多秘密协议。
1995年10月24日,外务省北美局局长折田正树在参议院外交事务委员会答辩时称,在日美共同委员会签署的文件中,与驻日美军设施、区域相关的非公开备忘录约有3500件。在这些规模庞大的文件资料中绝大部分是维护驻日美军特权的。例如,冲绳施政权返还时,关于驻冲绳87个美军基地使用条件的“5.15备忘录”便是其中之一。在冲绳县政府的持续努力下,这份文件在25年后的1997年得以公开。另一份代表性文件是“审判权放弃密约”。这是在新修订的行政协定生效前一天即1953年10月28日召开的日美共同委员会审判权小委员会刑事分会上达成的协定,其中规定对于美军及相关人员的犯罪行为,除极重要的案件外,日方放弃审判权。在1958年修改安保条约的谈判中,美方仍将审判权放弃问题作为优先谈判内容。同年10月4日,美驻日大使麦克阿瑟二世在与岸信介会谈时,要求日方在安保条约修改后仍然按照1953年签订的“密约”放弃对美军犯罪的审判权。结果,1960年以后,“审判权放弃”仍然以“密约”的形式被保留下来。而对外公布的地位协定第十七条第3(a)款则规定:美军对驻日美国军人及军属“由公务执行中的作为与不作为产生的犯罪”拥有优先审判权,日方拥有美军及军属“公务外”犯罪的优先审判权。事实是,即便是“公务外”犯罪,根据“审判权放弃密约”,除重大案件外,日方也放弃审判权。对驻冲绳美军犯罪大多不起诉的事实表明,日方对美军犯罪的“审判权放弃”已常态化。
综上可见,日美共同委员会是美军为维护驻日军事基地相关权益、向日方“传达指令”的机构。该委员会达成的绝大部分协议以“密约”状态呈现,且未经日本国会审议,其在规定驻日美军基地与美军地位等议题上,超越了宪法赋予的权力。该委员会由美国军方直接“操控”的事实表明,日本似乎并未摆脱“被占领”状态,至少在军事方面仍处于美军的控制与管理之下。
(三)嵌入统治结构:国内特别法与外务省
《日美安全条约》与地位协定确保了日本向美军提供基地的法律义务,但这种两国间的协议并不必然适用于当事国的人民与地方自治体,这亦是国际法的原则。因此,日美双方须制定相关国内法使安保条约与地位协定规定的相关义务在国内合法化。也正因为此,地位协定第二十六条(行政协定第二十七条)规定:“本协定的当事国政府约定,要求各自立法机关采取必要措施,以为实施本协定提供必要的预算与立法措施。”1952年由日本首相吉田茂提议,日美两国设立秘密协议机构“筹备工作组”。该工作组的任务之一就是商讨如何制定日本国内的相关法律。在1951年12月10日至1952年7月31日间召开的国会上,日本政府提交了《关于使用土地等的特别措施法》、《航空特例法》、《刑事特别法》、《民事特别法》和《电波法的特例法》等17项法案,并经审议获得通过。在这些法律全称中均有“伴随行政协定的实施”(后改为“伴随地位协定的实施”)的定语,说明它们都是为保障美军在日特权而设置的。例如,《关于使用土地等的特别措施法》第三条规定:“需要提供给驻军土地时,只要提出的要求适当合理,依据本法可征收及使用土地。”而究竟是否“适当合理”,是由日本政府根据美军的军事目的来判断的,一般民众无权提出异议。
日美共同委员会的日方代表为外务省北美局局长,因此外务省是负责与美军对接的主要机构。外务省常以会“损害日美间的信赖关系”为由,拒绝公开日美共同委员会通过的绝大部分决议的内容,即便在“密约”被曝光后,外务省也坚持否认其存在。安倍晋三第二次执政后,强行通过《特定秘密保护法》,更强化了日本政府对外交、防务等机密的保护。换言之,作为代表日本国家主权的外务省,在制造与保守“密约”来维护驻日美军利益的同时,还掌握着条约解释权,以进一步维护地位协定。琉球新报社曾曝光了一份标题为《〈日美地位协定〉的见解(修订版)》的外务省内部绝密文件。这份文件形成于冲绳返还后的1973年,1983年外务省又对其做了修改。该文件是为在冲绳顺利实施地位协定,维护美军利益而制定的解说手册。例如,对于“驻日美军”的定义,该文件给出的解释是:《日美安全条约》与地位协定中均未规定驻日美军的范围,因此可按两项条约理解为“在日本国的美利坚合众国的军队”,即部署在日本的美军、临时停靠日本基地的美军以及从日本领空领海过境的美军均属驻日美军的范畴。这明显将驻日美军进行了扩大性解释,彻底维护了美军在日本的“行动自由”。按照地位协定第二十七条规定,日美双方均可提议修改协定。但是,外务省反复强调,日本政府并未有修改协定的考虑。这意味着,地位协定签订以来从未被修改,日本的对美军事从属关系也从未被改变。
总体而言,日美同盟的本质是日本的对美军事从属关系,即维持美军对日本的军事利用。这种关系由《日美安全条约》所确定,由以地位协定(行政协定)为核心的“安保法体系”具体规定,是基于法律框架的不平等关系。新安保条约与地位协定签订以来从未被根本修改的事实,决定了日本对美军事从属地位亦从未改变。与此同时,驻日美军通过日美共同委员会,不断督促地位协定的有效执行,在共同委员会上不断达成的“密约”,成为维护驻日美军利益的“隐形后盾”,其本身也是“安保法体系”的重要组成部分。为维护地位协定的有效运行,日本国内的特别立法事实上已将日美不平等关系嵌入到日本社会的统治体系中。这一系列做法使日本本土在日美同盟的保障下,实现了战后和平与繁荣,而这一切都是在将美军基地负担转嫁给冲绳的前提下实现的。冲绳承担着美军基地负荷的同时,还要面对因基地存在而产生的美军犯罪等问题。而日本政府在处理这些问题的过程中,依照地位协定与“密约”,又使冲绳民众陷于“法治下的不平等”的局面,由此导致了冲绳民众被害意识的不断“再生产”。
(作者系辽宁大学转型国家经济政治研究中心、国际关系学院副教授田凯 本文为中国社会科学院日本研究所《日本学刊》供本网特稿)

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